Gmina odwołała się do wojewody od decyzji starostwa odmawiającej pozwolenia na budowę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych. Do publicznej wiadomości miasto podało obszerne uzasadnienie zaskarżenia decyzji.
Zdaniem gminy starostwo zastosowało błędną wykładnię zapisów Prawa budowlanego polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że zachodzi niezgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy plan miejscowy nie zawierał sformułowanego wprost zakazu określonej inwestycji.
Odwołuje się też do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 2021 r., które określa symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania. Podkreśla, że ten akt prawny nie obowiązywał w momencie uchwalania miejscowego planu, więc nie może być brany pod uwagę.
Inwestycja nie jest sprzeczna z planem
Przypomnijmy, że na terenie przy PEC (ul. Przemysłowa), gdzie planowany jest PSZOK, obowiązuje zapis planu zagospodarowania przestrzennego 1.PU - zabudowa obiektami produkcyjnymi, usługowymi, składów i magazynów. W odwołaniu gminy czytamy: Zaskakującym jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż „W ocenie organu architektoniczno-budowlanego planowane przedsięwzięcie można określić jako gromadzenie odpadów i magazynowanie w sposób selektywny w wyznaczonych miejscach tymczasowego ich gromadzenia, a następnie sukcesywnego przekazywania podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia, w zakresie gospodarowania odpadami, co stoi w sprzeczności z przeznaczeniem terenu 1.PU określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren obiektów produkcyjnych, usługowych, składów i magazynów”. Już z literalnego brzmienia zapisów m.p.z.p. na terenach składów i magazynów dopuszcza się składowanie i magazynowanie.
Odmawiając pozwolenia na budowę, starostwo wskazało brak zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Starostwo zakwalifikowało inwestycję zgodnie ze wspomnianym wcześniej rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii, jako „tereny infrastruktury technicznej - teren gospodarowania odpadami - teren punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych - IOP”. Organ pomija jednak podstawowy fakt, że rozporządzenie to nie obowiązywało w momencie uchwalania m.p.z.p. Plan miejscowy dla terenu objętego wnioskiem Rada Miejska w Wyszkowie uchwaliła w dniu 21 maja 2020 r. Nie miała możliwości stosowania wymogów aktu, który powstanie dopiero w przyszłości. Właściwym dokumentem, na którym oparto plan było obowiązujące ówcześnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zwane też w dalszej części odwołania „rozporządzeniem w sprawie w.z.p.m.p.z.p.”. To rozporządzenie nie przewidywało w ogóle jednostki planistycznej „punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych - czytamy w uzasadnieniu odwołania. - Skarżący dostrzega problem prawny zasygnalizowany, choć z powołaniem na niewłaściwy akt, przez Starostę. Zagadnienie zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pozostaje złożonym zagadnieniem, choć w przedmiotowym przypadku orzecznictwo sądowe pozostaje ugruntowane i odmienne od stanowiska Starosty. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, do czasu wprowadzenia wyżej wymienianego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404), nie zawierały określenia wyodrębnionego planistycznie terenu punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Każda gmina posiada natomiast obowiązek utworzenia co najmniej jednego PSZOKu.
Gmina wskazuje, że w PSZOKu odpady są magazynowane, czyli czasowo przechowywane. Planowana inwestycja, choć związana z gospodarowaniem odpadami, nie pozostaje jednak sprzeczna i wpisuje się w przeznaczenie terenu zezwalające na składy czy magazyny.
Podkreślić należy, że dominującym jest stanowisko w orzecznictwie, zgodnie z którym gospodarowanie odpadami może odbywać się nie tylko na terenach jednoznacznie w miejscowym planie do tego przeznaczonych, ale również na tych, które tego nie wykluczają.
Sądy nie wykluczają
Tu gmina powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2017 r. w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Sąd nie rozstrzygnął sporu jednoznacznie, ale skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zauważył jednak, że „W przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jest to symbol "O" i kolor ciemnoszary. Nie oznacza to jednak, że tylko na tak oznaczonych terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. Tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Nie ulega zaś wątpliwości, że tego rodzaju działalność dopuszczalna jest na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Symbolem "O" oznaczane są zaś przede wszystkim tereny, na których to dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub, na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami, np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Nie można jednak przyjąć, że gospodarka odpadami może być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie literą "O".”
Niemal identyczne stwierdzenia padły w innym wyroku, na który powołuje się gmina - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 2018 r. W uzasadnieniu odwołania od decyzji starosty, gmina powołuje się jeszcze na kilka podobnych wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych i sądu naczelnego, który w jednym z wyroków stwierdził, że „tego rodzaju działalność, jak gospodarowanie odpadami, jest dopuszczalna na terenach przewidzianych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w sposób ogólny między innymi na prowadzenie działalności produkcyjnej.”
Gmina przytacza również wyroki z 2024 r., w których sądy powołują się na przytoczone wyżej orzeczenia, potwierdzając, że powołana powyżej w opinii linia orzecznicza jest nadal obowiązująca i, jak twierdzi Sąd, niekwestionowana.
Naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej
Gmina zarzuca starostwu również, że przed wydaniem decyzji nie wezwało wnioskodawcy do usunięcia nieprawidłowości, jeśli wg starostwa takowe wystąpiły. Dopiero niewykonanie tego obowiązku przez inwestora może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Odmowa bez wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości w trybie tego przepisu jest równoznaczna z jego naruszeniem - uważa gmina. - Wydanie decyzji bez uprzedniego postanowienia było przedwczesne.
Powołuje się też na art. 8 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej to zorganizowany ciąg czynności prowadzący do załatwienia jej w drodze decyzji administracyjnej, odpowiadający przyjętemu w teorii prawa modelowi decyzyjnemu stosowania prawa. W dotychczasowej praktyce organu postanowienia w sprawie konieczności uzupełnienia dokumentacji były zawsze stosowane. Należy zauważyć, że Gmina i Powiat współpracują w zakresie inwestycji od wielu lat i wykształciła się swoista praktyka postępowania. W ramach fazy wstępnej postępowania administracyjnego strona zwracała się do organu z zapytaniem odnośnie umiejscowienia inwestycji PSZOK na wnioskowanej działce, przedstawiła argumentację prawną, przedstawiciele organów ustalali, że w razie wątpliwości będą wezwani do usunięcia nieprawidłowości. Po czym, po wszczęciu postępowania, bez jakiejkolwiek uprzedniej informacji (choć procedura budowlane przewiduje taką w art. 35 ust. 3 Pr.bud.) Gmina Wyszków otrzymała decyzję odmowną.
Działanie organu I instancji ewidentnie narusza także zasadę ogólną pogłębiania zaufania do władzy publicznej, uwzględniając wprowadzone zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Orzecznictwo sądowe nadaje tej zasadzie zaufania zakres szerszy. W wyroku z dnia 20 lipca 1993 r. ( sygn. akt SA/Wr 301/93, MoPod 1994, Nr 1, s. 14) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zaskakiwanie obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi bez możliwości dostosowania swoich zachowań do nowego stanu prawnego oraz wprowadzanie w błąd obywateli przez przedstawicieli władzy państwowej zapowiedziami o przyszłym stanie prawnym, a następnie niedotrzymywanie tych zapowiedzi - nie jest do pogodzenia z zasadami zaufania obywateli do Państwa i zaufania do prawa".
W odwołaniu gmina podkreśla również społeczną istotę planowanej inwestycji. Przedmiotowa inwestycja pozostaje niezmiernie ważna dla całej społeczności lokalnej. Gmina planuje bowiem, po latach prowadzenia PSZOKu przez podmiot zewnętrzny, punkt taki prowadzić samodzielnie. Dokonano wyliczeń finansowych, z których wynikało, że rokrocznie budżet Gminy Wyszków może zaoszczędzić około 2.000.000 zł. środków publicznych. Ma to bezpośredni wpływ na wysokość opłaty za zagospodarowanie odpadami uiszczanej przez każdego z mieszkańców Gminy. Stąd, mając na uwadze doniosłość inwestycji, podjęto w ramach fazy wstępnej postępowania administracyjnego rozmowy z organem architektoniczno-budowlanym. Wydanie decyzji administracyjnej, bez chociażby nałożenia obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, przy tak licznym orzecznictwie dopuszczającym umiejscowienie inwestycji na terenach usług, zakładów produkcyjnych czy składów, dodatkowo, przy braku merytorycznego uzasadnienia decyzji, należy uznać za naruszenie zasady określonej art. 8 k.p.a.
Każda gmina na terenie kraju, musi posiadać PSZOK, zaś nieliczne gminy posiadają PSZOKi lokalizowane na terenach określonych w m.p.z.p. symbolem "O" i kolorem ciemnoszarym (pkt 7.1 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia). Godzi w zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy fakt, iż na jednych terenach organy architektoniczno-budowlane odmawiają pozwoleń na budowę, a na innych udzielają pozwoleń na budowę bez kategorycznego wymogu umiejscawiania inwestycji na terenach wyłącznie przeznaczonych na gospodarkę odpadami. Tak się dzieje m.in. w Warszawie, Izabelinie.
Gmina odwołuje się również do przepisów, na podstawie których wszystkie samorządy mają obowiązek przyjęcia planów ogólnych: Sprawa sytuowania inwestycji związanych z gospodarką odpadami stanowi przedmiot szerokiej debaty. Nawet obecnie przy tworzeniu planów ogólnych Marszałek Województwa Mazowieckiego w piśmie z dnia 10 lipca 2025 r. zwrócił się do gmin z terenu województwa mazowieckiego „o uwzględnienie w planach ogólnych funkcjonujących podmiotów zajmujących się gospodarką odpadami”. Zauważył, że właściwa gospodarka odpadami jest fundamentem prawidłowego funkcjonowania każdego województwa. Należy zauważyć, że obecnie obowiązujące przepisy w tym zakresie również nie wskazują jednoznacznie na wyodrębnienie określonej jednostki planistycznej dla PSZOKów. (…) Nawet przy nowo tworzonych planach ogólnych ustawodawca nie dostrzega sprzeczności w umiejscawianiu inwestycji gospodarki odpadami na terenach usług czy produkcji, nie przypisując im odrębnego oznaczenia.
Na korzyść obywatela
W swoim odwołaniu gmina podnosi również, że sprawa nie jest jednoznaczna, a w takich sytuacjach rozstrzyga się na korzyść strony: W wyroku z dnia 23 września 1982 r. (II SA 1031/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 91) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uprawnień organu administracji, nie można interpretować w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygnąć na niekorzyść obywatela. Przeciwnie, wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny; tylko takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 KPA). Narusza tę zasadę niezrozumienie oceny interesu społecznego i prawnego strony w sprawie będącej przedmiotem postępowania.
Burmistrz wnosi do wojewody o „uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
